一、我国有望迎来数据要素元年，公共数据开放成为 发展抓手

1.1 数据成为新型生产要素，政策快速落地助推体系建设

数据要素被列为五大生产要素之一，成为我国改革发展的重要方向。随着数据要素市场不断壮大， 数据要素市场的各个参与主体都投入到市场运作中。XXX作为数据要素市场的管理者，将发挥政 策扶持和积引导作用，推动公共数据扩大开放，构建数据开放平台。相关政策文件的密集出台 推动我国数据产业迅速发展。2014 年，“大数据”首次写入XXX工作报告。2017 年，十九大报 告提出加快建设创新型XXX，建设数字中国。2020 年，国务院发文将数据与土地、资本、技术、 劳动并列为五大生产要素，明确提出了数据要素市场制度建设的方向和重点改革任务。2021 年 《“十四五”数字经济发展规划》提出在 2025 年初步建立数据要素市场体系。

数据要素市场蓬勃发展。发改委王建东主任：数据要素整体规模或将达到 60 万亿。2023 年 7 月，XXX发改委王建东主任在新京报财经夏季峰会的开幕上表示：从长远看，“数据二十条”将 为开启下一个三十年黄斤发展期打开一扇新的大门。据初步测算，“十四五”期间，我国数据要素 流通市场规模将达到 5 千亿-1 万亿元。若考虑数据要素全链条投入产出，以及围绕数据资产的评 估、质押、融资等衍生市场，整体规模可能会超过 60 万亿元。

数据要素重要性日益凸显，从数据大国到数据强国，我国率先进行数据要素体系“无人区”探索。 随着新一代信息技术高速迭代，人工智能、区块链和云计算等领域发展态势均十分迅猛，数字经 济为产业发展提供日益强大的驱动力量，数据要素的重要性也随之凸显。不仅如此，作为新型生 产要素，数据对劳动力、资本等传统生产要素具有放大、甚至倍乘的作用，从而有效提升经济社 会全领域的资源配置效能。且数据要素因具有不同于其他生产要素的非物质性、共享性、非均质 性、外部性等特性，对基础制度和治理体系也提出了新的要求。各国对数据的开放应用做出了许 多探索，然而数据要素体系仍是一片亟待探索的广袤“无人区”。我国率先进行数据要素市场体 系溅射试验，构建数据要素的基本发展路径，打造数据要素政策架构“1+N”，即 1 个顶层设计， 及 N 项具体实施措施。

 

 

重磅政策频频落地，中国有望迎来数据要素元年。2022 年 12 月至今，我国相继发布企业数据资 产入表相关征求意见稿、顶层设计《数据二十条》、《数字中国整体布局规划》，并宣布组XXX 家数据局。随着XXX层面发布多个重要文件为我国数据要素产业发展指明方向，数据要素基础制 度细则、地方XXX与企业实践有望持续推进。我国有望迎来数据要素元年。

2022 年 12 月 9 日，财政部提出企业数据资源可作为资产列入财务报表，打响数据要素 “1+N”的x枪。财政部发布《企业数据资源相关会计处理暂行规定（征求意见稿）》， 提出企业数据资源经评估可确认为企业资产，列入财务报表。企业内部使用数据资源按条件 确认为无形资产，企业对外交易的数据资源按条件确认为存货。此规定意在加强企业数据资源管理，发挥数据要素价值，是我国推动数据要素市场发展的关键政策。中国是全球首个提 出数据资源入表的XXX，在数据资产化方面进行了有益探索。

2022 年 12 月 19 日，中共XXX、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作 用的意见》（以下简称“数据二十条”），构建数据基础制度的“四梁八柱”。 “数据二 十条”通过提出构建数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等制度，构建了我国数据基 础制度的“四梁八柱”，在保障个人隐私与XXX安全不受侵犯的基础上，充分激活数据要素 潜能，推动要素产业健康高速发展。

2023 年 2 月 27 日，中共XXX印发《数字中国建设整体布局规划》，将数据资源体系列为 两大底座之一。其中提出数字建设的布局要按照“2522”框架进行推进，夯实“两大基础” ——数字基础设施和数据资源体系，推进数字技术与经济、政治、文化、社会、生态文明建 设“五位一体”深度融合坚实的底座是上层应用繁荣发展的基础。数据资源作为两大底座之 一，XXX有望持续推动其发展。

2023 年 3 月，XXX组建数据局，统筹协调数据基础制度建设。中共XXX、国务院印发《x 和XXX机构改革方案》，文件中提出，将XXX网信办与XXX发改委部分职责合并，组建XXX 数据局，由XXX发改委管理，负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开 发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划与建设。 我们认为，XXX数据要素相关政策有望持续落地，中国数据要素产业有望迎来发展元年。

1.2 公共数据开放：挖掘数据要素价值总抓手

公共数据成为数据要素产业发展的关键抓手。相较于企业数据与个人数据，公共数据具有较强的 权威性、通用性、公益性与可控性，同时在政策法规尚不完善的环境下，数据要素的价值释放又 需要XXX进行先行探索，因此，掌控权属于XXX部门的公共数据成为焦点，其授权使用成为推进 数据基础制度落地的关键抓手之一。

1.2.1《数据二十条》明确公共数据范围

明确公共数据定义，即两类主体（各XXX部门、企事业单位）与两类过程（依法行政履职、提 供公共服务）中产生的数据。不同于《网络数据安全管理条例（征求意见稿）》中较为宽泛的界定，《数据二十条》中明确各XXX部门、企事业单位依法行政履职或提供公共服务过程中产生 的数据属于公共数据。

公共数据与公共生活紧密相连、与社会效益息息相关。XXX事务始终与公民生活中的方方面面紧 密相连，因而在XXX公务中产生的公共数据承载着与社会效益与产业需求密切相关的丰富信息， 具备赋能经济发展的强大潜能。因此，公共数据不仅是当前数据要素市场建构的重要支点，同时 也是数字经济发展的重要物质基础，在数字经济成为国民经济支柱的背景下，具有重大战略意义。

1.2.2 公共数据开放：探索要素价值释放的“排头兵”

将“取之于民”的公共数据“用之于民”，助力高效社会治理。公共数据诞生于XXX办公全流程， 涵盖办公、决策、监管、服务等各个环节。积探索公共数据开放共享、并基于公共数据开发出 迎合办公需求的数据产品与服务，可以充分赋能政务治理、提供办公效率。另外，XXX可以通过 挖掘公共数据价值提升民生服务体验，向社会展示数据价值释放带来的强效赋能作用。 “取之于 民”的公共数据释放出源源不断的赋能价值，真正实现“用之于民”，不仅为整个社会带来普惠 数字化体验提升，更在维护公共利益、促进共同富裕方面提供宝贵的社会价值。 公共数据体量庞大，占比高达 80%，具有高产业价值。公共数据开放有助于丰富数据供给。在政 府长期工作与提供服务的过程中，公共数据不断得到沉淀与积聚。公共数据占据全社会数据资源 总量的 80%左右，是我国数据的主要组成部分。同时，公共数据与企业、个人数据结合融合，有 望释放出更大的经济价值，发挥对经济产业发展的倍乘效用。

政策法规尚不完善，数据要素产业发展以公共数据开放作为抓手，建立容错机制，吸引带动商业 数据参与流通。数据要素是一片亟待开发的蓝海，相关政策法规还未完善，很多企业不敢在法律 的“无人区”进行创新探索。因此，要想摸索可行的数据流通共享方案，XXX、事业单位可作为 先导，为后续企业加入参与数据要素市场建设提供示范。同时，与其他数据相比，公共数据具有 较强的权威性、通用性与公共性，在推动数据要素流通进程中可以起到全局引领作用。 “数据财政”有望接棒“土地财政”，赋能地方数字经济健康发展。据麦肯锡计算，我国公共数 据具有的潜在开放价值为 10 万亿元-15 万亿元，占 2020 年全国财政收入的 55%-82%。另外， 2023 年 7 月，《长沙市政务数据运营暂行管理办法（征求意见稿）》发布，其中x条为“通过 合理规划政务数据运营管理来增加财政收入”。地方将政务数据财政写入政策，顺应产学研各界 对“数据财政”的呼吁。由此可见，“数据财政”有望接棒“土地财政”，赋能地方数字经济健 康发展。

 

 

二、 公共数据开放共享：释放数据价值的重要抓手

2.1 国外率先入局，十数年探索可行公共数据开放范式

欧美积探索公共数据开放模式，入局较早。据麦肯锡测算，2025 年数据的自由流通对全球经 济的贡献将有望突破 11 万亿美元。越来越多的XXX认识到了公共数据的重大经济意义，促进数据 开放共享也因而成为国际上的重要议题。英国、美国、澳大利亚、新加坡等XXX为实现公共数据 开放做了一系列的准备工作，具体措施包括建立规范与标准、出台政策、建立XXX数据开放平台 等，致力于促进XXX数据的开放、获取、共享和利用，大地推动了数据的汇聚共享和XXX透明 度的提升，为社会创新注入新的活力源泉。

2.1.1 三种主流国际模式：XXX主导、公众参与和政企合作

国外多年探索，已探索出三种主流公共数据开发利用模式。西方XXX很早就意识到了公共数据其 中蕴含的海量经济价值，在 2009 年便以开始了对公共数据开放模式的研究。目前，国外已发展 出了多种多样的数据开放模式，不同XXX根据自身情况，采用适宜的方式推进公共数据共享。从 主导角色的视角来看，可以分为XXX主导型、公众参与型和政企合作型数据开放模式，这同时也 是国外x具典型性和影响力的三种模式，分别有代表性的XXX进行了先导探索。

由XXX掌舵领航，XXX主导模式具有强大前进动力。XXX主导模式，即指在数据开放活动中 由XXX占据主导地位、进行统筹规划。XXX从构建顶层设计着手、并在之后不断推出并完善 相关的法律法规，自上而下层层推进，从XXX到地方、从概况到具体，逐渐部署更加具体和 底层的法律法规与基础设施，x终建立起健全的公共数据开放体系。由于具有来自XXX的强 大支持，XXX主导模式相比而言具有强大的发展动力，可以在较短时间内使公共数据开放步 入正轨，并以更快速度建立起完备的底层支持基础。

公共参与模式由民众同心协力共同探索监督，自下而上推动XXX实施。与XXX主导模式截然 不同，公共参与型数据开放模式由公众为主要驱动力。作为数据开放共同体，社会公众对政 府和公共机构对开放数据的需求更强，也因而具有更强烈的监督意识。因此，形成了由社会 公众推动XXX建设和实施数据开放的模式。与其他两种模式相比，公共参与模式中用户具有 更高的数据开放参与度，机构与社会公众的协同互动、数据的宣传与利用也同样是模式中的 重中之重，致力于鼓舞更多的主体投身于数据的开发利用。

融通XXX主导与公共参与优点，政企合作型实现XXX与企业的有利互补。政企合作型数据开 放模式中，XXX向合作企业或第三方机构开放数据，借助企业丰富的人才储备和技术水平开 发出高使用价值的数据产品与服务，通过提供给社会公众实现商业化、获得经济效益，实现 XXX、企业与民众的三赢。与前两种模式相比，政企合作模式既拥有XXX引导的强进推力， 又具备市场竞争赋予企业的蓬勃活力，实现有利互补，不仅可以让公共数据发挥出更大的价 值，还可以实现该数据与企业数据之间的互联互通、促进整个数据产业的良性发展。此外， 政企合作还有效解决数据确权问题、有效保障数据安全。

2.1.2 英国：积适应开放新形势，构造贴合用户需求的开放模式

英国是公共数据开放的先行者，政策持续聚焦落地。英国XXX对数据开放的部署早在 2000 年便 已开始，由颁布《信息自由法》拉开帷幕，开始为公共数据开放构建法律基础；随后推出的《自 由保护法》丰富了该领域的基础法律，明确规定公共机构必须公开特定信息的义务，同时肯定公 民可访问公共信息、甚至向公共部门索取的权利。2009 年，英国迎来公共数据开放共享快速发 展的黄斤时期，《迈向x线：更聪明的XXX》、“让公共数据公开”的倡导计划、《公共数据 公开计划》接踵推出，大大完善了公共数据的规范体系，明确将开放数据与提高XXX透明度提到 XXX首要战略的发展高度。2009 年还正式启动了数据开放平台的设计，探索公共数据开放可行 范式。在此之后，英国持续关注公共数据开放，相关政策陆续落地。2010 年发布的《提高XXX 及其服务的透明和责任》标志着英国XXX的数据开放工作的正式启动英国XXX的数据开放工作。

在接下来的几年间英国内阁相继颁布《XXX行动计划》《G8 开放数据宪章：英国行动计划》 《开放数据白皮书：释放潜能》，提出将建设XXX信息基础设施，在隐私权与数据开放之间寻求 平衡，推进建立开放数据评价体系；同时明确提出数据治理的重中之重在于开放数据，并在法规 尚不完善的情况下由XXX进行先导探索、开放由财政支持的研究数据，从而实现公共数据价值的 x大化。

XXX行动计划持续推出，不断适应数据开放新形势。英国作为开放XXX伙伴关系的发起国，从 2011 年开始每 2-3 年便会发布一版XXX行动计划，到 2022 年 8 月已发布了五次，不断根据数 据开放发展情况进行优化修改。在计划中，XXX向公众做出承诺，对未来时间段内要完成的目标、 以及需要采取的行动进行规定，并在后续几年中逐步实现。每次XXX行动计划中都会对XXX数据 开放进行部署，主要包含扩大开放范围、提升数据质量与制定标准等内容。其中《开放XXX伙伴 关系英国XXX行动计划 2011-2013》中提出要以优化资源管理和完善公共服务为支点开展XXX数 据开放服务；《开放XXX伙伴关系英国XXX行动计划 2013-2015》中承诺实施开放合同数据标 准、授权数据和开放选举数据；《英国开放XXXXXX行动计划 2016-18》提出要以内阁办公室领 导各XXX部门，各司其职、分工明确，帮助实施英国XXX数据开放项目；《开放XXXXXX计划 2019-2021》中承诺增加XXX中的公共参与程度，并进一步提高公共数据质量，开放财政拨款、 合同和自然资源等数据；《开放XXXXXX行动计划 2021-2023》中明确XXX将开始与民间社会 共同创造公共生活标准和信息获取制定标准。此外，除了XXX行动计划此类XXXXXX制定的战略 规划，财政部、司法部和卫生部等部门和地方XXX也持续制定并优化开放数据战略，不断适应新 的开放形式，提供x适宜的开放方案。

采用双轨式数据策略，英国不断优化建设贴合用户需求的开放平台。自 2009 年开始提出建设开 放平台开始，英国持续推动数据开放的范围扩展和质量提高。目前，Data.gov.uk 已开放 14 类 数据集，覆盖商业与经济、犯罪与庭审、国防、教育、环境、XXX、XXX支出、健康、地图、社 会、城镇、交通、数字服务表现和XXX参考数据，跨越了XXX宏观维度和民生服务。现如今，英 国数据开放平台仍然走在不断完善的路上，在平台构建中，英国采取 Stephan Shakespeare 提出的双轨式数据策略，将“自上而下”的XXX主导和“自下而上”的公众参与结合起来，通过 不断吸收数据使用者与开发者的意见与评价，对数据集中存在的问题不断进行优化改进，并对数 据价值进行选择性与优先的调配，例如优先将资源应用在高需求数据，从而建设出更贴合数据 开发者需求的数据开放平台。此外，平台还采用并优化了伯纳斯·李提出的对数据开放度的 5 星 评分标准，量化进行数据质量的评价，从而优化数据利用。数据开放平台并不是做的先进努力， 英国还提供官方的数据服务，致力提供英国x大的管理经济、人口和社会研究数据集并提供访问 接口，帮助用户进行教学、学习并产生公共效益，目前，英国数据服务的数据管理和安全访问的 水平在全球属于领先水平。

2.1.3 美国：全球数据开放先行者，鼓励企业参与公共数据开放

美国是全球范围内数据开放的先行者。1966 年颁布的《信息自由法》中明确提出“以公开为原 则、不公开为例外”，肯定公众向XXX机关索取材料的权利。随后《电子信息自由法》、《数据 质量法》、《开放XXX法》等里程碑文件发布后，对公共数据公开的范围、时限和质量等方面均 进行了详细规定，逐步形成完备的信息立法体系。2009 年颁布的《开放XXX指令》提出开放政 府数据的三大原则，为“透明（Transparency）”“参与（Participation）”和“协同 （Collaboration）”，同时在XXX网站上发布更多数据库，从而使公众可更便利地获取更多XXX信息。此后，《XXX信息公开和机器可读行政命令》颁布于 2013 年，确立了美国XXX数据开 放的基本框架。《命令》中提出，在保护个人隐私、确保XXX安全不受侵害的前提下以多种方式 公开共享数据，使得数据易于被获取、利用和开发，方便企业、研究员等有志于开发数据服务与 产品的主体使用。而在近期，《联邦数据战略》提出要开发数据质量测量和报告指导、开发数据 标准存储库，政策不断出台推进数据开发程度不断加深。此外，美国各州也颁布相关数据开放政 策，其中拉华州、纽约州、宾夕法尼亚州、罗德岛州四个州的州长发布了开放数据行政命令，多 达 16 个州发布明确法律，要求行政部门开放数据。

美国开放XXX数据平台由来已久，不断推进数据更新与范围扩展。美国开放XXX数据平台 Data.gov 于 2009 年成立 ，其提供的数据种类和数现今还在不断增加，目前平台免费开放 25 万余个数据集，覆盖医疗、能源、财政、教育、农业与气候在内的数十个广泛领域。此外为方便 公众对开放的数据进行开发，平台还提供方便第三方调用数据的 API 接口，和上百个方便使用数 据的数据工具。平台中开放的数据并不是一成不变的，而是随着政务处理而不断得到丰富。因此， 美国持续对开放的公共数据进行更新，平台统计显示，70%以上的数据集在一年内更新过，数据在时效性方面非常出众。不局限于持续扩大数据的规模，为提高数据可用性，美国还推出了与平 台相配套的元数据标准，同时统一开放数据格式、规范开放平台目录清单和集合数据元数据等， 有效建立起了数据间的互联互通，美国开放数据平台还配备了开放数据仪表盘，一套完整的数据 开放评估系统，为不断深化开放数据提供可靠评价方法。

 

 

美国政策与企业共同助力政企合作型的数据开放模式，形成三种主流合作方式。在政策方面，美 国出台多项政策允许并鼓励企业复制、开发和出售XXX开放数据，例如《阳光下的XXX法》和 《开放XXX指令》都有相关的条文规定。此外，在长期合作中，美国逐渐形成三种政企合作方式， 包括XXX主导型、企业主导型和XXX主导市场化运作。其中XXX主导型的政企合作主要通过开展 开放数据应用竞赛和共建试项目实现，企业主导型的政企合作则是由企业向XXX不同程度地开放 其拥有的数据，辅助XXX利用微观数据做出更合理的宏观决策，例如，美国环境研究系统所与 12 个城市合作建立免费地图与应用，从而帮助XXX为气候变化带来的影响做提前准备，Google Earth Engine 开放了 40 多年的卫星地图数据，并每日进行更新。x后XXX主导市场化运作方 式，则是指XXX与数据开发企业等主体签订合作协议，通过授予特许经营权、制定激励政策等方 式鼓励企业开放自身数据，从而形成XXX与企业数据的双向开放，实现互利互惠、合作共赢。

2.1.4 加拿大采取XXX主导路径，积推进数据开放平台建设

加拿大XXX推行政策、建设开放平台，探索XXX主导模式建设路径。在XXX主导模式中，XXX负 责的主要工作包含建立和完善政策法规、发布开放动议与行动规划、建设并向社会提供数据开放 平台、实现区域间协作和成立开放数据机构等。采用XXX主导模式的典型XXX是加拿大，从他的 政策举措中可以看出这种模式的建设方法。法律法规的建设从 2011 年发布《开放XXX协议》为 开始，之后《加拿大开放XXX行动计划》的推出标志着体系构建走入正轨，该计划的特色在于它 并不是静止不变的，而是跟随情况变化每两年进行一次修订和更新，逐渐形成多层次、多维度的 管理架构。此外，加拿大建立了XXX数据开放门户网站 data.gc.ca，提供包括核心数据集和数据 使用工具在内的多项服务，各省市也建立起与国际平台互联互通的开放平台。除了XXX平台外， 安大略、温哥华等各省市也都建立了开放平台，并与XXX平台互联互通。

2.1.5 欧盟提出公共数据空间，形成以 Gaia-X 为中心的跨领域数据协作

欧盟持续聚焦公共数据开放共享，不断扩展公共数据开放范围。欧盟早在 2003 年颁布的《公共 部门信息指令》中便规定，法律、交通气象与金融等公共部门产生的数据可用于商业或非商业目 的。2011 年 12 月欧委会通过《公共数据数字公开化》决议，并确立为欧盟 2022 数字议程，其中 明确提出要设立统一的公共数据互联网对外服务门户网站，同时为提升数据可用性，强制所公开 的数据必须是社会流行的格式和计算机可读的形式；此后，《开放数据指令》于 2019年公布，进 一步扩大开放公共信息共享的部门范围与数据范围，意在提升企业对公共部门信息的利用开发， 从而推动技术与经济快速进步。而 2022 年 4 月颁布的《数据治理法》则对《开放数据指令》进行 进一步补充，提出在健康、环境、能源和金融等战略领域建立欧洲共同数据空间，并对公共部门 持有数据的再利用机制进行部署。《数据治理法》还引入三种数据共享方式：获取并再利用公共 部门持有的数据、通过中介将数据在持有者和潜在使用者之间进行共享，和基于数据利他主义向 公共部门捐献数据。在政策持续出台的推助力下，根据欧盟委员会数据，公共机构、企业和公民 产生的数据将在 2025 年增长至 2018 年的五倍，同时随着数据的价值被持续挖掘，预计到 2028 年，数据的经济价值将提高至 70 到 110 亿欧元。

欧盟提出建立欧洲共同数据空间，为各领域数据提供安全存储与便捷访问。数据空间的提出起源 于 2020 年 2 月颁布的《欧洲数据战略》，其x终目的在于创建一个向世界开放的、真正的单一数 据空间，存储在其中的数据有坚实的安全保障，并提供快捷方便的访问接口。为实现这一目标， 欧盟委员会投资战略经济和公共利益领域的欧洲共同数据空间。欧洲共同数据空间指的是以 Gaia-X 跨领域大规模数据空间，以及分别构筑涵盖产业、环保、交通、保健、金融、能源、农业、 行政和技能九大领域的数据空间。其中 Gaia-X 作为欧洲的跨领域、分布式开放数据平台，目的在 于建立联合数据架构，将 9 个领域的产业数据连接起来，从而实现跨领域的数据协作。Gaia-X 空 间摒弃在XXX数据存储中汇集的传统方法，而是采取各自使用 IDS 连接器组建来连接数据供需两 端，一旦供需匹配，参与者之间进行数据交换，而移动数据空间运营商并不参与其中，而仅仅监 控和记录元数据，以确保遵循条件的正确交换。目前 Gaia-X 已经在农业、能源、金融、地理信息、 健康、工业、移动交通、公共部门数据、智慧城市、智能生活等领域进行了相应的数据基础设施 建设。

2.2 XXX布局数年，推进公共数据开放共享

聚焦公共数据开放共享，XXX政策持续落地。作为实现数据流动、释放数据价值、进而带来产业 红利的重要支点，公共数据的重要性毋庸置疑，因此XXX高度重视公共数据的开放共享，早在 2015 年便开始进行布局，众多政策文件中都提及相关内容，持续探索公共数据资源的开放共享路 径。2015 年 8 月，《促进大数据发展行动纲要》中提出，要推进公共数据资源的开放，同时加 快建设XXX数据的统一开放平台，探索公共数据价值释放正式拉开帷幕。此后，在 2016 年 12 月由工信部颁布的《大数据产业发展规划（2016－2020 年）》中指出，要发展多种服务模式，以 支持企业充分利用公共数据资源、进而提供包括数据分析、数据咨询等数据服务模式。2018 年 1 月，《公共信息资源开放试点工作方案》圈定北京市、上海市、浙江省、福建省、贵州省作为试 点地区，率先探索公共数据开放可行模式。2020 年，在《关于构建更加完善的要素市场化配置 体制机制的意见》中，提出要推动各地区各部门XXX间的数据共享交换，同时研究制定促进公共 数据开放和有效流动的制度规范。2021 年 12 月，《“十四五”数字经济发展规划》也对公共数 据开放进行了全局部署，提出要建立健全XXX公共数据资源体系，为实现更高水平的开放共享、 从而更充分释放数据红利奠定制度基础。

在描绘数据要素制度“四梁八柱”的《数据二十条》中，16 次提及公共数据，对开放共享进行针 对性的系统部署。政策中指出，应根据数据用途确定不同的开放程度，同时坚持“原始数据不出 域、数据可用不可见”，在保障个人信息安全的前提下充分释放数据价值。不仅如此，《数据二 十条》中创新提出公共数据定价，不仅符合公共数据的要素属性，推动要素商业化进程，也解决 了提供数据服务过程中耗费的资源投入带来的成本问题。《数据二十条》中还提出，要针对不同 种类的数据分别定价，有偿与无偿提供相结合，实现“因数制宜”，从而在推进数据普惠、鼓励 全社会参与数据价值释放的同时，提供更具个性化与商业性的公共数据开放服务，适应市场对不 同数据的多样化需求。

2.3 国内公共数据开放共享步入正轨，探索安全开放之路

2.3.1 公共数据开放共享的三种方式

公共数据的“共享开放”：推进公共数据XXX部门间“共享”赋能治理能力，推动公共数据向社 会“开放”创造经济效益。XXX持续鼓励公共数据的汇聚、开放、共享，打破数据孤岛，推进互 联互通。一方面，XXX积推进公共数据共享，鼓励公共数据在XXX不同部门、层、地域间流 通，以赋能XXX治理。另一方面，在保护XXX安全、个人隐私以及商业机密的基础上，大力推动 公共数据向社会开放，创造巨大社会财富。 公共数据开放的两种方式：平台开放 VS 授权运营。目前，“开放”的方式主要为两种。一种是 XXX通过平台、以无条件自由开放与通过协议有条件提供等方式，向社会无偿开放公共数据，这 种方式大大丰富了数据开发主体，但由于具有高价值的公共数据往往其承载的信息也较为敏感， 难以实现x大范围的公共数据开放，且这种方式是由XXX单向向社会开放数据，因缺少收益反馈 而难以得到快速发展。因此，公共数据授权运营应运而生，成为x大程度释放数据价值的可能解 法。

2.3.2 XXX搭建数据平台，向社会开放公共数据

XXX搭建公共数据开放平台，分为无条件开放和有条件开放。XXX部门以平台形式向社会开放， 致力于将“取之于民”的数据“用之于民”，释放普惠价值，重点任务是要在保障数据安全的前 提下实现x大程度的开放，建立起低风险的健全开放体系。XXX建设公共数据开放平台，根据数 据分为无条件开放与有条件开放模式。无条件的模式是公众可自由进入公共服务机构开设的数据 平台通过下载文件、接口调用等方式使用数据，并且可以自由利用、自由传播与分享。而有条件 的开放模式是社会主体在XXX公共数据网站上申请使用有条件开放的数据集，在满足数据使用条 件前提下进行使用。

多省市积建设数据开放平台，保障数据安全可靠。XXX通过平台向社会开放数据的方式是目前 公共数据开放的主要方式，北京、山东等各地XXX都在积建设公共数据开放平台，平台开放的 数据量持续增长。例如，浙江的开放数据平台的数据条数已突破百亿。

XXX单向向社会开放数据，缺少收益反馈且无法广泛调动社会力量，难以得到快速发展。这种通 过平台开放公共数据的方式受到有限的开发利用主体影响，在释放公共数据价值的过程中存在瓶 颈，无法调动广泛的社会力量参与其中，进而出现了数据开发和利用之间的断层。同时，此种方 式对数据持有部门来说缺少收益反馈，无法长期保持动力进行更新。因此，G2S 并不是x挺好的 的公共数据开放方式，要使更多高价值数据进入公开市场并流通，还需要继续探索。

2.3.3 明确公共数据授权的探索机制

《数据二十条》明确建立公共数据分类分确权授权制度，探索公共数据授权使用。《数据二十 条》指明了我国要建立公共数据的分类分确权授权制度，界定生产、流通和使用过程中各参与 方享有的合法权利，从而为激活数据要素价值创造提供基础性制度保障。同时 ，《数据二十条》 明确要推进公共数据的探索机制，即公共数据授权运营。

公共数据开放的新兴方式为授权运营，众多指导文件对其进行定义。XXX数据授权运营首次出现 在“十四五”规划，其中明确提出，要“开展XXX数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数 据的挖掘利用”，同时也对XXX数据授权运营试点这一名词进行了解释，即“试点授权特定的市 场主体，在保障XXX秘密、XXX安全、社会公共利益、商业秘密、个人隐私和数据安全的前提下，开发利用XXX部门掌握的与民生紧密相关、社会需求迫切、商业增值潜力显著的数据”。作为政 府数据的延伸，公共数据授权运营应具有相似的定义。此外，在《浙江省公共数据授权运营管理 暂行办法 （征求意见稿）》中，也对公共数据授权运营进行界定，即公共数据主管部门授权运营 单位对授权的公共数据进行加工处理，开发形成公共数据产品并向社会提供服务的行为。因此， 基于文件中提出的定义和相关论述，现阶段的公共数据授权运营可以界定为，在安全可信的前提 下，允许XXX授权可信市场主体，将有条件开放的数据开发成为产品与服务后有偿提供给社会， 从而有效提高公共数据社会化开放利用的水平。

 

 

相比平台开放模式，公共数据授权运营可以更大程度激活公共数据价值，有望在未来成为主流。 通过授权运营，XXX将具有高价值、但由于其承载的信息不适宜向社会开放的公共数据授权给可 信的企业进行开发利用，从而在保护个人信息与XXX安全不受侵犯的前提下，实现x大程度与x 大范围的公共数据开放。公共数据授权运营的重点任务在于建设起完备的授权机制，构建健康的 公共数据开放生态。公共数据授权运营具有许多优点，不仅可以促进公共数据的共享和开放、从 而促进数据的再度利用和开发，还可以通过指导XXX部门做出针对性的决策，提升服务的质量和 效率。相比于前两种开放方式，公共数据授权运营因在针对性、专业性、可控性和竞争性等方面 具有更强的比较优势，可以更大程度激活公共数据的价值，逐渐成为公共数据开放中采取的主流 方式。

2.3.4 公共数据授权运营——亟待开发的蓝海，相关政策有望持续落地

克服现有问题、实现成熟的公共数据开放共享模式还在路上。目前，产学研各主体积参与公共 数据开放共享，但还存在众多难关亟待攻克：存在许多数据可用性低、缺少数字利用技能和安全 风险高等问题，阻碍公共数据开放共享的推进进程。

“1+N”数据开放制度体系仍在建立过程中，公共数据开放共享缺少基础制度引领。目前， 《数据二十条》的推出在整个宏观层面对公共数据开放进行部署，但“1+N”中的“N”仍 亟待丰富，面临具体落地实现，缺少详细而有针对性的制度来界定，一定程度上限制了各个 企业开发、挖掘公共数据的意愿与行动。例如数据分分类尚未确定，哪些公共数据能开放、 哪些不能开放，以及以何种有安全保障的适宜方式进行开放均未得到明确界定，因而在法律 的“无人区”中，公共数据的开放范围与程度难以达到x高水平，企业也难免出现畏手畏脚、 不敢放手开发数据的现象，从而出现供给与需求两端堵塞的痛点。

公共数据规模庞大，但可行性尚不满足开放需求。公共数据诞生于数十年的政务过程中，但 是原先XXX部门在收集和生产数据时，目的在于实现数字化办公、提升管理效率，而并没有 为数据开放提前做好针对性准备。因此要实现开放并利用，数据的质量还未达到要求。 2021 年全球开放数据晴雨表显示，以免费、可机读、可批量获取和开放授权为标准，只有 10.63%的数据符合开放标准，同时中国开放数据指数 2020 年下半年的评估报告表明，中 国大约一半的数据开放平台的数据集存在可用性低的问题，包括高缺失、碎片化、低容量、 不更新、未使用开放许可、不可机读等。开放数据可用性低成为目前国内外公共数据开放的 重大阻碍。

缺乏数据利用能力，公共数据如同一座没有钥匙的宝库。虽然在数字经济快速发展的时代背 景下，众多主题都对数据利用有强烈需求，但与之相矛盾的是，大多数主体并不具备开发利 用数据的数字技能，因而成为了公共数据价值释放进程中的堵点。欧盟数据战略规划显示， 欧盟掌握基本数字技能的人口占比 57%，相比而言中国远远落后。目前我国公共数据开放 的主要方式认为 G2S 方式，即通过开放平台无条件向社会开放。虽然公众已能方便快捷地 获取数据，但缺少较高的数字技能，公共数据的开发成效也因而难以提高。培养公众的数字 技能是一件道阻且长的事情，需要XXX不断投入资金并开出台激励措施，从而打通公共数据 价值释放中的这一堵点。

如何在保护个人隐私与XXX安全的前提下实现x大程度的开放，是贯穿公共数据价值释放始 终的难题。开放并利用公共数据可以与传统要素相配合发挥倍乘效应，产生海量经济效益， 但由于数据承载的信息具有外溢的负外部性，会给个人隐私、XXX安全和商业效益带来潜在 风险。只要开放数据的规模和种类达到一定规模，大数据挖掘与分析技术就能从不同数据中 找到内部联系，并推断数据与个体间的关联，造成对隐私安全的威胁。例 2017 年 11 月美国 的一款健身软件发布其全球的 GPS 定位热力地图，其中的轨迹信息经分析后泄露了驻阿富 汗和叙利亚美XXX基地和作战地带的准确坐标。如果将数据开放给开发利用主体而不限制用途， 可能会给社会带来多方面的侵害。即使有信息安全保护方面的法律法规，安全因素开放公共 数据的重要阻碍之一。

公共数据授权运营是亟待开发的蓝海，XXX、地方相关制度有望陆续出台，相关产业有望持续蓬 勃发展。公共数据的开放还是一片亟待开发的蓝海，制度、理论、实践皆不成熟。目前，XXX政 府还未发布相关的政策制度。但各地XXX、各企事业单位、各企业、智库以及学术界纷纷看到了 这片蓝海蕴藏的巨大机会，并且做出了多样尝试。我们认为，XXX、地方相关制度有望陆续出台， 公共数据授权运营相关产业有望持续蓬勃发展。

三、公共数据授权运营：实现安全与开放的x佳平衡

3.1 从诞生到成为可利用的资源，公共数据需多次处理开发

3.1.1 从数据价值链角度看数据的四种形态

基于数据要素流通视角的数据价值链由原始数据、数据资源、数据产品、数据资产组成。数据多 种形态的价值挖掘也随着数据要素流通的价值链逐渐深入。 原始数据：是企业、组织、XXX等在日常生产经营过程中直接产生并存储的数据，是未经过 处理或简化的数据。原始数据有多种存在形式，如文本数据，图像数据，音频数据或者几种 数据混合存在； 数据资源：数据资源是一定规模的原始数据经过必要的加工和处理过程转化而成的具有使用 价值的资源性数据资产或数据要素； 数据产品：数据产品是在数据资源的基础上转化形成的作为产品的数据集或从数据集中衍生 出来的信息服务。 数据资产：数据资产是大数据时代的新型概念，是指由个人或企业拥有或者控制的，能够为 企业带来未来经济利益的，拥有数据权属（勘探权、使用权、所有权）、有价值、可计量、 可读取的网络空间中的数据集。

数据价值链是数据从原始数据、数据资源到数据产品、数据资产的层次递进发展的过程。原始数 据积累到一定规模，且经过必要的加工处理过程，从而具有潜在使用价值，便形成了数据资源。 数据资源要参与市场流通，就需要进一步转化成为可流通的数据产品。数据资源到数据产品的转 变，需要数据资源持有者以实现市场需求为目标对数据资源进行专门的设计和开发配置，从而形 成可以在市场中流通交易的数据产品。数据产品正式进入流通市场之前，为了市场的安全性、流 动性和可信性，需要对数据产品及其提供商进行注册登记。而数据资产是在数据产品概念的基础 上，结合“数字经济”的概念，且考虑到数据同时具有的法律权属意义和经济价值意义两重属性 提出的。

作为三大类型数据中的其中一种，公共数据的生产过程同样符合数据价值链。公共数据同样具有 原始数据、数据资源、数据产品与数据资产四大形态。其中原始数据，即为在公共管理或提供服务过程中生产或收集到的数据，虽然蕴含海量经济价值，但因没有经过整理、清洗和标注等治理 工作，并不能直接被用作开发服务的数据来源，需要进行进一步的加工才能用作后续开发。而经 过处理之后的原始数据便成为数据资源，顾名思义，因其可以被用作生产过程中，所以由单纯的 数据转换为一种资源。此后，无论是无条件或有条件的通过公共数据开放平台向社会提供、还是 以授权运营的方式许可企业使用，经营主体对数据资源按需进行开发设计，从而形成数据产品， 向社会提供服务，实现数据的价值化利用。而考虑到价值链的x后一步即数据资产，由于XXX既 是公共数据的生产者，也是公共数据的运营者，自然而言获得数据资产的所有权，该数据由XXX 合法持有。

3.1.2《数据二十条》明确“三权分置”，不同权利对应公共数据不同形态

我国针对数据产权划分进行了一系列有益探索，从重视数据“所有权”到强调数据“持有权”和 “使用权”，从两权分置到三权分置。数据由于其区别于其他生产要素的可复制性、非独占性等 特点，权属不易确定。近年来，为维护XXX安全、保障个人、企业等数据要素市场参与者的合法 权益，同时鼓励引导数据要素积流通、数据交易市场活跃发展，我国针对数据确权，进行了重 大的理论创新，强调数据使用权，淡化数据所有权，从两权分置到三权分置，破解数据要素资源 产品化程度不足的问题。

 

 

XXX提出三权分置代替两权分置，增加数据产品经营权，扩大数据交易市场有效供给，进一步改 善数据要素市场状况。

三权分置：数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权。相比于两权分置， 三权 分置引入了“数据产品经营权”，从XXX政策层面鼓励数据产品化，保障了数据经营者的经 营获利权利，反映了对数据要素性质、数据交易市场本质的更加深入的认识。 2022 年 6 月 22 日，深化改革委员会第二十六次会议通过《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作 用的意见》， 确立数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权“三权分置”。此 后“数据二十条”中再次强调坚持“三权分置”的数据产权制度框架，并提出在此基础上构 建中国特色产权制度体系。通过部署顶层设计，XXX正式确认“三权分置”的产权运行体制， 有效助力扩大数据交易市场的有效供给。

三种产权针对客体不同，对应数据价值链中的多种数据形态。《关于构建数据基础制度更好发挥 数据要素作用的意见》中提出，要确立数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权“三 权分置”。值得强调的是，三种产权分别对应着不同的数据形态，其中数据资源的持有权主要是 针对上述所说的对原始数据进行加工处理后的数据集，即数据资源。而数据加工使用权可以是针 对数据资源或者数据产品，而数据产品经营权主要是针对可以进行交易的数据产品。

公共数据不同产权分别由不同主体持有，授权运营指授权加工使用权和产品经营权。公共数据 “取之于民”，其数据资源所有权属于信息主体，即广大民众；公共数据诞生于政务全流程，由 XXX收集或生产，因此数据资源持有权属于XXX；而在实现公共数据授权运营中，并不是将三种 产权全部授权给企业使用，仅仅指代数据的产品经营权和加工使用权，由企业来将数据资源转化 为产品和服务、向社会提供，数据资源的所有权和持有权则仍分别由公众和XXX持有，并不会一 起授权给企业使用。

原始数据审慎交易，推动对原始数据的开放利用，支持相关数据处理者依法行使相关权利。因公 共数据具有外溢风险，原始数据并不能直接进入流通，而是需要处理、脱敏后成为数据资源，才 能实现安全与发展的协同发展，不仅如此，为保护数据资源生产过程中各方参与主体的合法收益， 在原始数据成为数据要素的各个环节中，需要分别确认不同的合法权利。因此，《数据二十条》 强调要审慎明确，原始数据不出域、可用不可见。

3.1.3 公共数据的三大治理周期

从数据到价值，释放公共数据产业红利需要三个环节。公共数据从诞生到成为向社会提供的服务 与产品，需要经过三大生产环节，分别为数据资源化生产、数据服务化开发和数据价值化利用， 过程中实现了从数据到数据资源、数据服务和数据价值的转换过程。

数据资源化生产：这一环节的价值创造在于将数据与描述对象相分离，利用载体进行存储。 资源化生产工作包含两大组成部分，即原始数据生产和数据集生产，对于公共数据产业链中 的四大形态来说，便是完成了原始数据的收集生产和向数据资源的转换，使其具有产品属性， 为后续的开发利用做好准备。

数据服务化开发：在数据资源化生产环节，完成了从原始数据生产到资源数据集构造的工作， 而服务化开发则是对数据集进行再加工，在数据的基础上按需开发构建相应的数据资源分析 开发，通过 API、应用和数据训练模型等方式向社会提供服务。这一环节完成的是价值链中 由数据资源向数据服务的转换。而服务化开发的意义不仅局限于提供现成的服务与产品，更 在于实现信息安全与数据的x大程度开发利用之间的平衡，通过提供接口有效减少对数据资 源的直接访问，通过数据资源语义层面的操作满足具体的业务场景需求。

数据价值化利用：这一环节进行的是数据服务的集成利用，根据不同具体场景对服务的呼唤， 将不同来源的数据资源、数据服务与数据模型进行集成组合，形成可持续化产出价值的解决 方案，从而实现数据服务的持久化经营，是实现数据服务变现、真正产生经济效益的核心环 节。

3.2 以土地资源为鉴，公共数据利用采取“先收后放”

以史为鉴，土地要素采取“先收后放”规划方式。在土地要素的规划中，XXX采取“先收后放” 的方式。“先收”指的是XXX先将土地要素归拢在XXX手中，之后统一进行管理和规划，由城投 公司进行经营。之后要释放土地要素的价值，需要再将要素还给社会，即“后放”步骤，将土地 分配给房地产商，进行土地的价值增值开发。

参考以往XXX对于关键要素的把控方法，数据作为新型生产要素，具体的价值释放方式可以窥得 一二。与土地资源相类似，在公共数据的价值释放过程中，也将采取“先收后放”的过程，也凭 借此划分为一和二市场，其中“先收”的过程是一市场，为消除原始公共数据具有的潜在 安全风险，由同时具有国资背景和与能力的企业将原始的公共数据处理为可流通的数据资源， “后放”的环节是公共数据的二市场，由数据二开放商针对不同场景开发多样的数据产品， 并向社会提供，x终实现数据要素的价值释放。

国资背景保障数据安全，一市场将原始数据转化为流通数据资源或数据产品。原始的公共 数据因其可用性较低、且存在危害个人信息与XXX安全的风险，并不能直接投入流通，需要 将原始数据加工成数据资源、并存放在安全的平台中，才能流入市场、实现价值释放。为保 障原始数据的安全，这一步骤需要交由可靠公司进行，目前的解决方案是由拥有国资背景、 同时具有云能力和数据加工能力的企业与当地XXX联合成立合资企业，将原始数据加工成数 据资源，扮演着公共数据要素市场中“城投公司”的角色。一市场可以在保障数据安全的 情况下催化并扩大数据流通的范围。另外，很多“数据城投公司”也会结合应用场景，直接 生产数据产品、提供数据服务。

垂直行业百花齐放，数据二开发商有望持续受益公共数据开放。在经过一市场将原始数 据转化为数据资源之后，还需根据具体应用场景将其开发为数据产品或服务，才能进一步释 放数据要素价值，这便是公共数据的二市场。这一环节主要由深耕各个行业、同时拥有先 进技术的数据加工分析商来进行，数商因其深入了解各个行业，可以快速挖掘数据在不同行 业的应用价值、迎合市场需求；同时，这些数商也具有深厚的数据加工分析能力，能够更好 应用人工智能等算法释放数据价值，为市场提供数据产品。

3.3 各地先行先试，政策、实践双线推进公共数据授权运营

3.3.1 数据条例宏观布局、公共数据规范丰富体系，地方积进行探索

地方政策不断落地，浓墨重彩布局公共数据开放。2022 年 12 月“数据二十条”印发，明确提出 要建立起数据分类分确权授权制度，在宏观层面对公共数据价值释放进行部署。同时，自 2022 年以来全国多地XXX也在积探索数据相关政策法规，不断推进公共数据开放共享，目前已有二十余省市发布相关政策安排，其中包括在数字经济促进条例中对于公共数据方面的布局，还有针 对公共数据开放共享特别发布的相关指导文件。

授权运营逐渐成为主流方式。随着授权运营逐渐成为公共数据增值性开发利用的主要手段，地方 XXX纷纷入局，将公共数据授权运营建设提上日程。例如，《上海市数据条例》在全国范围内先 行立法提出构建公共数据授权运营体制，并提出通过公共数据授权运营形成的数据产品和服务可 以通过平台进行交易撮合、合同签订、业务结算等。《重庆市数据条例》肯定了授权运营主体的 收益合法性，提出主体可以对授权运营的公共数据进行加工形成数据产品和服务，通过向社会有 偿提供依法获取收益。此外，为了在保障XXX秘密、社会公共利益与个人隐私的前提下授权公共 数据，各地方也积运用新技术、研究开放新范式。在《山东省大数据发展促进条例》中，提出 要运用区块链、人工智能等新技术创新数据共享模式，并探索数据比对、核查等提供数据服务的 方式。 多省市重视公共数据授权运营的抓手作用，探索各具特色的发展路径。随着公共数据授权运营的 重要性不断凸显，各省市也在加快政策条例等规范的布局，每个省市还都在结合自身情况因“数” 制宜，制定出了不同的发展路径。其中北京以金融数据为引、持续推动公共数据专区授权运营， 鼓励探索市场自主定价模式；贵州为企业等市场主体合法合规使用公共数据提供了具体途径；广 东印发国内首部城市数字经济地方性法，持续强调规范制定与安全开放；浙江采取分散运营主体 的授权方式；河南建立行业数据库，开展公共数据确权授权试点；长沙明确提出“数据财政”， 提出数据权属主体、数据运营主体和数据加工主体共享收益。在多省市共同努力下，探索出公共 数据授权运营的可迁移范式，值得期待。

印发国内首部城市数字经济地方性法，广东持续强调规范制定与安全开放。在 2022 年 4 月颁发 的国内首部城市数字经济地方性法《广州市数字经济促进条例》中，明确提出探索公共数据授权 运营机制，扩大数据开放范围，此外《条例》还提出要求利用区块链和多方安全计算技术，实现 在可信认证、敏感数据安全应用场景中的数据公开。3 月 31 日，广东省工信厅印发《2023 年广 东省数字经济工作要点》，其中提出要编制《广东省数据条例》，并研究制定一系列管理文件， 涵盖公共数据共享、授权运营和流动交易领域。4 月 6 日，广东省政务服务数据管理局印发《广 东省数字XXX改革建设2023年工作要点》，再次强调制定公共数据开放与授权运营相关规范。在广东颁布的众多政策中，不断强调公共数据在授权运营中的规范与安全，着眼在安全前提下x大 程度释放数据价值。

 

 

浙江条例肯定公共数据运营收益，授权主体较他省更为分散。作为全国首部公共数据领域的地方 性法规，《浙江省公共数据条例》中明确提及“设立公共数据授权运营制度”，规定XXX可以授 权安全符合条件的主体运营公共数据，并肯定了运营主体对利用公共数据加工获得的数据产品与 服务的合理收益权。2022 年 10 月，浙江省大数据发展管理局印发《浙江省公共数据授权运营管 理暂行办法（征求意见稿）》，部署基本原则、授权程序与条件、行为规范和数据安全等相关行 为规范，进而加快公共数据有序开发利用，与他省多采取建立数据集团的方式相反，浙江的运营 主体更为分散，文件中规定省授权运营单位原则上不超过 20 家，市不超过 10 家，而试点的 县不超过 2 家。近期发布的《杭州市公共数据授权运营实施方案（试行）》是《条例》的配套 政策，部署了公共数据授权运营过程中的总体要求、数据范围、主要任务以及工作保障，同时明 确未来三大主要任务，分别为夯实公共数据资源基础、构建公共数据授权运营平台以及建立健全 公共数据授权运营工作机制。

河南发文推动公共数据的采集与存储，建立行业数据库，开展公共数据确权授权试点。2023 年 7 月，河南印发《河南省实施扩大内需战略三年行动方案（2023—2025 年）》（下称《行动方 案》），其中第五十条中对数据要素市场进行部署，提出要推动政务数据、公共数据、社会数据 低成本采集、高效率归集与低能耗存储，到 2025 年建成 10 个以上全国领先的行业数据库，此外，《行动方案》还提出支持郑州、新乡等城市开展公共数据确权授权试点，推动公共数据以产品或 服务等形式向社会提供。 长沙明确提出“数据财政”，提出数据权属主体、数据运营主体和数据加工主体共享收益。2023 年 7 月，长沙发布《长沙市政务数据运营暂行管理办法（征求意见稿）》（下称《办法》），强 调“通过合理规划政务数据运营管理来增加财政收入”的数据要素化市场改革思路，并提出在政 务数据授权运营中 ，数据权属主体、数据运营主体和数据加工主体应共享收益，并约定收益分配 比例。

3.3.2 多地多主体探索公共数据授权运营可行范式

目前，各地方XXX及各主体先行先试，探索了不同的公共数据授权运营道路，具有云、数能力、 或者有应用场景的央国企有望获益。其中，比较突出的方式有：区域主导模式、区域场景牵引模 式、行业主导模式、以及“央地共建”模式。

区域主导模式：区域数据集团陆续成立，承担地方公共数据运营职能。当地建立大数据集团， XXX将公共数据开发利用权统一授权给大数据集团。大数据集团搭建公共数据运营平台并承 担运营职能。其中，福建大数据集团、成都大数据集团、上海大数据集团、河南数据集团、 湖北数据集团等进程较快。其中，大数据集团会和具有技术能力的公司成立合资子公司，子 公司承担部分数据运营。

区域场景牵引模式：地方公共数据按行业场景授权给国资企业进行运营。例如，北京市授权 北京金控集团建设运营公共数据金融专区。同时，北京以电信运营商数据为基础融合政务数 据、第三方社会数据，设置位置数据专区。北京还设置有空间数据等行业专区。

行业主导模式：国资背景、具有行业应用场景的公司得到授权，进行公共数据运营。例如， 依托中国民航信息网络股份有限公司（国有控股上市企业），“航旅纵横”APP 受中航信 委托，通过签订协议的方式，对民航运行、旅客航空出行数据进行开发，形成数据产品服务。

“央地共建共运营”模式：云、数技术能力强劲的央企参与区域公共数据运营。中国电子成 立中国电子数据产业集团，与深桑达形成联动，携手地方探索数据要素制度、共建数据运营 平台、共同运营治理数据。易华录在全国广泛布局数据湖，与地方XXX合作开放公共数据， 促进区域和地方的国有数据汇聚及治理。

3.3.3 数据集团如雨后春笋纷纷成立，承担区域公共数据运营重任

区域主导模式：区域数据集团陆续成立，承担地方公共数据运营职能。当地建立大数据集团，政 府将公共数据开发利用权统一授权给大数据集团。大数据集团搭建公共数据运营平台并承担运营 职能。其中，福建大数据集团、成都大数据集团、上海大数据集团、河南数据集团、湖北数据集 团等进程较快。 多地成立数据集团，多为当地国资委下属企业。数据集团是以数据为核心业务的具有功能保障属 性的市场竞争类企业，其职责功能涵盖开发应用数据资源、授权运营开发数据、保障数据安全流 通和推动数据市场投融资等。为在保障安全的前提下实现公共数据价值释放，数据集团多为地方 国资委下属企业。例如福州数据集团股权结构由福州新区管理委员会出资 80%与福州人民XXX国 有资产监督管理委员会出资 20%构成，上海数据集团则是由上海市国有资产监督管理委员会及其 全资子公司共同设立。其他数据集团，如成都数据集团、河南数据集团等的股权结构也全部由当 地国资构成。

3.3.4 北京设立多个领域的数据专区，引航区域场景牵引模式

区域场景牵引模式：地方公共数据按行业场景授权给国资企业进行运营。北京的公共数据运营模 式和上海、福建等地较为不一样。北京打造了多个领域的公共数据专区：包括金融、医保、位置 等专区。北京市授权北京金控集团建设运营公共数据金融专区。负责公共数据托管和创新应用任 务，全国首个公共数据授权运营模式也随之落地。目前金融公共专区已汇聚多维信贷数据 25 亿余 条，覆盖 14 个部门机构、240 余万市场主体，并实时稳定更新，专区的数据质量与更新频率在国 内均处领先水平。同时，北京以电信运营商数据为基础融合政务数据、第三方社会数据，设置位 置数据专区。北京还设置有空间数据等行业专区。

3.3.5 行业垂类公共数据运营兴起，航空、医疗数据领航

行业主导模式：具备行业应用场景的国有企业在授权下进行数据运营。在这种模式中，国资背景、 具有行业应用场景的公司得到XXX授权，承担公共数据运营平台建设和数据汇聚、数据存储、数 据加工等数据处理工作，并面向社会主体提供数据服务。此外，网信、XXX等部门在运营过程中 会对各参与方行为进行安全合规监管，可有效防范信息泄露、保护数据安全不受侵犯。x后，第 三方评估机构也会参与其中，就公共数据治理、价值评估、质量评估等方面提供共性服务。

 

 

目前行业主导模式的已有两大成熟案例：XXX健康医疗大数据中心（北方）（下称“北方中心”） 与“航旅纵横”APP：

北方中心：作为数据管理主体的XXX机构，北方中心授权北方健康医疗大数据科技有限公司 （下称“北方健康”）进行医疗健康公共数据运营。北方健康由国营与民营企业共同组建， 其中，山大地纬也参与到北方健康的组建中。北方健康依托北方中心，构建“一湖三台”核 心技术体系架构，提供医疗数据运营全流程一体化服务。

“航旅纵横”：“航旅纵横”APP 受中航信委托，运营民航运行和旅客航空出行数据，并 形成数据产品服务向外提供。值得注意的是，“航旅纵横”并不仅仅聚焦于开发公共数据。 APP 一方面开发中航信委托数据，一方面通过旅客授权方式获取并使用 APP 用户的个人数 据，成为公共数据和个人数据相结合的典范。

3.3.6 “央地共建”，携手推进区域公共数据运营

“央地共建共运营”模式：云、数技术能力强劲的央企参与区域公共数据运营。目前，深桑达、 易华录等央企纷纷参与到区域地市的数据运营建设中，为公共数据授权运营提供可靠的基础底座。 其中，中国电子于深圳建立中国电子数据产业集团，聚焦探索自主计算、数据安全、数据要素化 等领域，并与深桑达形成联动，携手地方探索数据要素制度、共建数据运营平台、共同运营治理 数据，不仅如此，中国电子、深桑达控股的中电云计算是数字广东的前两大股东。中国电子还与 湖南财信金融控股集团有限公司共同组建数字湖南，探索湖南数据治理。深桑达子公司中国低通 携手大理州信息产业投资有限公司打造数字大理。同时，易华录在全国广泛布局数据湖，与地方 XXX合作开放公共数据，促进区域和地方的国有数据汇聚及治理。

3.4 高安全要求呼唤可靠底座，国资云应运而生

国资云助力构建高安全防护水平技术底座，助力公共数据转化为资源。随着《数字中国建设整体 布局规划》的发布以及XXX数据局的成立，数据要素市场化建设跨入新阶段，而公共数据作为占 据国内数据资产“半壁江山”的重要组成部分，成为价值释放的重要环节。《XXX数据资源调查 报告（2021）》显示，预计 2025 年我国数据产量将达到 48ZB，而其中高达 70%的高价值数据 由XXX直接或间接掌控。而国资云的出现是为了构造出自主可控的数据底座，为国有数据资产提 供有效安全保护。国资云由各地国资委牵头设立，汇聚以国有企业数据为核心的数据治理云平台， 致力于建设具有高安全防护水平的数据安全基础底座。国资云通常为地方国资企业或国资平台公 司，本质在于从由第三方托管的公有云转向专属国资的行业云，x终实现国资国企共享应用。而 公共数据进一步的放开运营中需要“先收后放”，而国资云的高可信性使其成为公共数据一市 场的理想选择，帮助实现原始数据转化为可流通的数据资源，后续有望凭借其在数据供给侧的禀 赋，发展成助力XXX进行数据资产开发和运营的一体化平台。

3.5 多种方式助力保障公共数据安全共享

3.5.1 实现保障安全下的x大程度开放，《数据二十条》强调“原始数据 不出域、数据可用不可见”

多种举措保障，“原始数据不出域”实现公共数据安全开放。因数据具有负外部性与外溢性风险， 如果不管控数据的用途，有可能对公共安全造成威胁，此外，数据作为一串承载在物理载体上 的虚拟信息，可以被无限复制，如果不进行管控也会造成数据价值的流失。因此，出于对数据安 全和信息合规存在的潜在风险的忧虑，公共数据的开放共享中常常存在过分保守现象，容易出现 “能不开放就不开放”的想法。为打通这一堵点，《数据二十条》中通过对公共数据开放形式进 行要求，即使是不涉及个人信息的可开放数据，也要在保障安全的前提下开放，实现“原始数据 不出域、数据可用不可见”。目前已进行了许多相关探索。首先，比起直接提供数据，《数据二 十条》中提出要以向社会提供模型、核验等产品和服务的方式推进开放，由公共服务机构对数据 进行治理和汇集，提供或许可使用开发算法模型、核验接口与数据沙箱等数据衍生产品，实质为 交易原始数据加工形成的产品，从根本规避开发过程中的数据滥用与信息泄露风险。此外，在公 共数据的提供中，还通过建设安全计算环境提供保障，允许研究机构或企业组织在特定环境中使 用数据得出计算结果，实质是在特定环境下进行原始数据的计算使用。两种方式都在保护信息安全的前提下大大推动数据开放利用的范围，统筹发展和安全，充分释放数据对经济发展的驱动作 用。

3.5.2 隐私计算成为可能选项，业已形成三种技术路线

隐私计算技术为实现安全公共数据开放共享提供可能解法。隐私计算是一套包含了人工智能、密 码学、数据科学等众多领域交叉融合的跨学科技术体系，通过使用带有隐私机密保护的计算系统 与技术，在能够在不泄露原始数据的前提下对数据进行采集、加工、分析、处理、计算、应用等。 隐私计算可以同时保障“输入隐私”和“输出隐私”，输入隐私即参与方不能在非授权状态下获 取或者解析出原始输入数据以及中间计算结果，输出隐私则指的是参与方不能从输出结果反推出 敏感信息。隐私计算通过保障输入输出隐私，可以安全保障。隐私计算能够在保证数据所有者权 益、保护用户隐私和商业秘密的同时，充分挖掘发挥数据价值。目前隐私计算的技术与产品成熟 度他提升明显，其对公共数据的开放共享具有强力赋能作用，助力实现安全的XXX部门间、以及 向社会的开放。

四、重点公司分析

深桑达：中国电子数据治理工程指挥部载体

中国电子旗下网信产业核心企业，为数据要素市场全方位、全周期赋能。深桑达是中国电子旗下 的子公司，专注于云计算及存储、数据创新、数字XXX与行业数字化服务、高科技产业工程服务 四项主业，以安全自主的技术赋能各行业数字化转型、数字经济高质量发展。目前，公司主营业 务分为两大块，数字与信息服务与产业服务。公司提早进行数据要素产业布局。2020 年，公司作 为中国电子数据治理工程指挥部的载体，与清华大学合作，用坚实的工程技术路线功课数据确权、 定价、计量和安全难题，初步形成了数据安全、数据要素、数据产业三大工程产品线。目前，公 司可以为客户提供数据资产运营管理服务、数据治理咨询服务、数据基础场景运营、数据要素总 体方案设计、数据科学分析服务、数据安全与合规咨询服务等全方位服务。

子公司中国系统打造数据原件和数据金库，保障数据要素安全流通。中国系统已与四城XXX成功 开展数据安全与数据要素工程化试点。深桑达子公司中国系统定义了两个助力数据要素流通的产 品：数据金库和数据元件，为数据价值链的深化赋能。其中，数据元件是中国系统定义的一种数 据形态，是数据脱敏后，形成的数据集或通过建模形成的数据特征，是一种初数据产品。数据 金库由XXX主导建设，是自主可控、安全可靠，存储核心数据、重要数据、敏感数据和数据元件 的数据存储设施。核心数据存放在数据库，通过数据库内网实现数据金库之间数据共享和交换， 将核心数据加工成可用不可见的数据元件，向外网传输，在保证绝对安全的基础上，实现了数据 要素价值挖掘及流通。目前，中国系统已与武汉、德阳、大理以及江阴开展了数据安全与数据要 素工程化试点。其中，德阳项目已经完成验收，在试点阶段，入库了 140 张表、2.5 亿条数据， 开发了 248 个元件，支撑了 10 个数据产品应用。

易华录：央企控股的大数据公司

央企控股、实力出众的大数据公司。易华录成立于 2001 年，于 2011 年上市。公司的控股公司为 XXX企业中国华路集团，由国务院国资委直接监管。近年来，公司从智能交通、智慧城市软件系 统集成服务商转型成为数字经济基础设施的建设和运营商，专注于大数据产业，2022 年 11 月， 中国质量认证中心向易华录颁发了中国x张大数据企业服务能力评价一证书。

数据湖项目遍地开花，易华录从项目建设转向有效运营。近年来，公司围绕数据产生、采集、存 储、运营、应用及数据安全等方面的数据全周期管理打造了标杆数据平台—数据湖。易华录与地 方XXX合作，已在全国 20 个省、市、自治区落地了 33 个数据湖项目。2022 年，为激发数据湖 的运营价值，公司的经营重心已从数据湖的建设转向对已建成的数据湖的有效运营中，携手生态 伙伴共同开发XXX交通、公共安全、健康养老、政务等各个领域的大数据应用产品，赋能城市治 理。

云赛智联：国资背景的上海市大数据中心数据资源平台集成及运营商

云赛智联是上海国资委旗下的上市公司，专注于云计算与大数据、行业解决方案以及智能化产品 业务。云赛智联是上海仪电（集团）有限公司旗下的上市公司，上海仪电集团则是上海市国有资 产监督管理委员会的全资子公司。云赛的主营业务分为三部分：云计算与大数据板块、行业解决 方案板块以及智能化产品板块。公司成立于 1986 年，并于 1987 年作为首家施行股份制的国有企 业向社会发行股票。2015 年，公司实施重大资产重组。经过多年快速发展，公司已成长为以新一 代信息技术为基础的智慧城市综合解决方案提供商。

公司专注 ToG 项目，已成为上海市大数据中心数据资源平台总集成商和运维商、上海市大数据 中心数据运营平台总运营商。近年来，云赛智联持续优化技术能力，在基础架构、云服务、大数 据平台与运营、人工智能、行业应用等层面提高打造整体解决方案的能力。并且， 公司积发挥 国有控股企业优势，深耕 ToG 项目。目前，公司打造的上海大数据计算中心的一期工程已投入运 营。同时，公司启动了建设园区配套 110KV 电力用户站工程，为大数据中心后续扩容做准备。 2021 年，公司再度中标了市大数据中心数据资源平台建设二期、自贸区大数据服务平台、市数据 共享交换平台运维和市电子政务云灾备中心 2021-2022 运维等项目。2022 年 9 月， 云赛智联的 全资子公司上海南洋万邦中标了上海市大数据中心数据运营服务，将继续为市大数据中心提供大 数据资源平台相关运营服务、数据治理及共享开放服务、数据分析及可视化服务。

美亚柏科：国资背景的数据安全和数据应用提供商

美亚柏科是央企控股的大数据公司，在大数据安全和数据应用领域有着较为深厚的积累。数据安 全方面，公司围绕数据全生命周期，现已建立数据安全防护机制和技术支撑体系，为各业务数据 收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开、删除等全生命周期的数据提供数据安全防护服务； 而在数据应用领域，公司乾坤大数据操作系统可以快速提供体系化、安全、高效的大数据智能服 务，满足行业大数据基座、大数据产品研发基座等多场景下的需求。

优刻得: 打造安全屋，赋能数据可用不可见

成立于 2012 年的优刻得是中国x家公有云科创板上市公司。优刻得自主研发并提供计算、网 络、存储等 IaaS 和基础 PaaS 产品，不涉足客户业务领域，致力建立中立、安全的云计算服务平 台。公司依托全球部署的 31 大高效节能绿色云计算中心和国内 11 个线下服务站，提供涵盖公有 云、私有云和混合云在内的多种云服务，并基于云计算推出综合性行业解决方案。同时优刻得已 完成与数十家厂商的兼容性测试和互认，联合形成信创生态，可以通过一个云平台兼容管理多款 信创体系 CPU 芯片。另外 ，2017 年，UCloud 发布数据流通平台 UCloud 安全屋，率先提出“数 据可用不可见”“可用不可拿”，赋能数据安全地流通。